vrijdag, 18 juli 2014 16:31

Aardbevingen in Groningen: Risicobeleid op de pijnbank

“Het allerergste komt nog.” Deze uitspraak van Arthur Schopenhauer (1788-1860) geldt ook voor de aardbevingen door gaswinning in Groningen. Sinds 1963 is daar circa 2000 miljard m3 aardgas van 3 km diep naar boven gehaald. Daarbij is de ondergrondse gasdruk van 350 bar in 1959 teruggelopen naar ruim 100 bar in 2014. Dat levert inklinking en bodemdaling op, in het kerngebied rondom Loppersum tot 60 cm omstreeks 2050; Groningen-stad zal 10 à 20 cm indalen. Dit gaat veelal geleidelijk maar soms schoksgewijs, waardoor geregeld lichte aardbevingen optreden, met uitschieters tot boven kracht 3 op de schaal van Richter (recordhouder ‘Huizinge 2012’ scoorde een 3,6).

Volgens bodemkundigen en statistici zullen er meer aardbevingen komen en zeker ook boven kracht 4, simpelweg omdat “het kwaad al is geschied”. Na 50 jaar gasextractie is de bodemcompactie even onvermijdelijk als vertraagd in de tijd. Alleen een drastische productievermindering zou dit geologische proces geleidelijk kunnen afzwakken. Voortzetting van de gaswinning met ruim 40 miljard m3 per jaar leidt vanzelf tot meer ‘seismiciteit’. De Veiligheidsregio Groningen houdt al rekening met een aardbeving van Richter-kracht 5,0.

Is dat risico aanvaardbaar? Hoe kan dit worden beoordeeld? Wie mag/moet het beoordelen?

‘Daar hebben wij toch normen voor?’ Nou, nee dus. Want die wettelijke 10-6 voor het plaatsgebonden risico en die oriënterende 10-3/N2 voor het groepsrisico liggen al jaren onder vuur. Met hun focus op overlijden zijn ze voor de Groningse gaswinning veel te beperkt. De inschatting van aardbevingsrisico’s is hoogst onzeker. De kans op schade en de ernst daarvan wortelen zowel in de bodemcompactie als in de weerbaarheid van gebouwen en mensen. En doet het nationale belang van de energievoorziening niet elke plaatselijke risiconorm verbleken? We moeten dus anders gaan denken over risico, risico-acceptatie en het waarborgen van veiligheid.

Risico is ingewikkelder dan we dachten

In veel praktijksituaties kan risico effectief worden opgevat als een tweezijdig, dynamisch en meerdimensionaal begrip. Tweezijdig, als samenspel tussen extern gevaar en interne, menselijke controle. Dynamisch, omdat zowel het gevaar als de weerbaarheid in de tijd kunnen veranderen. Meerdimensionaal, omdat kernvariabelen als kans, ernst, kwetsbaarheid en beheersbaarheid berusten in een diversiteit aan factoren. Dit geldt niet alleen voor de gaswinning, maar ook voor de chemische industrie, bergklimmen en fietsen in stadsverkeer.

Het is dus een hachelijke, maar niet onmogelijke zaak om voor de gaswinning in Noordoost-Groningen een groepsrisico van overlijden in te schatten, zoals het SodM heeft gewaagd. (1,2) Het resultaat is zorgwekkend en wordt ‘een groot risico’ genoemd. Daarnaast is het bedenkelijk om via een ‘back of the envelope’ te concluderen dat de plaatsgebonden overlijdenskans hooguit een ‘acceptabele’ 10-5 per jaar bedraagt, zoals Helsloot en Melssen de minister in december 2013 adviseerden.(3) Dat lijkt wel erg tentatief. En waar blijven dan de mogelijke schade aan gebouwen, waterkeringen en leidingstelsels, alsmede het groeiend ongemak van de plaatselijke bevolking? En zeker, het Groningse wegverkeer is beslist dodelijker dan de gaswinning. Maar verkeersdeelname is bekender, noodzakelijker, vrijwilliger en beheersbaarder dan wonen op een krimpende gasbel. Zo’n risicovergelijking is daarom even zinloos als ongepast.

Voorzorg met complicaties

Gezien de grote onzekerheden lijkt het voorzorgsbeginsel (“better safe than sorry”) bij uitstek van toepassing. Voorzorg is passend wanneer ernstige schade of verlies plausibel is terwijl de verwachte voordelen niet zeer noodzakelijk of belangrijk zijn. Zowel het Provinciebestuur als de Groninger Bodem Beweging pleit voor een sterke vermindering van de gaswinning ter plaatse. Maar volgens minister Kamp van EZ “is dit geen optie”.(4) Het voor 2014-2016 afgesproken productievolume van 42,5 miljard m3 verschilt niet wezenlijk van ‘normaal’ (2013 was een uitschieter met 54 mrd m3).

Voorzorg bij gaswinning geeft echter drie complicaties. Allereerst is daar het nationale belang van de energievoorziening. Van zijn decennialange ‘gasverslaving’ kan Nederland niet zo maar afkicken.

Ten tweede gaat het voorzorgsbeginsel hier mank aan een maatschappelijk dualisme. ‘Groningen’ roept om meer voorzorg, maar ‘Den Haag’ maakt de afweging tussen nationale (energie- en staatskas-) en regionale (veiligheids-) belangen. In dit verband is art. 36 van de Mijnbouwwet tweeslachtig: de minister van EZ moet zowel het planmatig beheer van delfstoffen als het risico van mijnbouwschade beoordelen.

Ten derde is het vrijwel zéker dat er meer en zwaardere aardbevingen gaan komen. Wie besluit de gaswinning te continueren stelt de Groningse bevolking dus willen en wetens bloot aan mogelijke ernstige schade of verlies, als uitgesteld effect van hedendaags handelen.

Wat de gaswinning betreft is voorzorg dus peperduur, vooral regionaal van belang en misschien te vervangen door wettelijke aansprakelijkheid, zowel vooraf als achteraf. Het lopende, urgente woningverstevigingsprogramma van de NAM is feitelijk een lang-achterstallig en eenzijdig soort voorzorg, waarbij de lucratieve gaswinning zelf praktisch ongemoeid wordt gelaten.

Risicobeleid op de pijnbank

Via de Groningse gaswinning ligt het klassieke risicobeleid uitgestrekt op de pijnbank. Wordt het aardbevingsrisico zwaar onderschat en de risicoanalyse overschat?(5) Gaat het om een nieuw ‘systemisch’ risico – na 40 jaar gaswinning? Kunnen aardbevingsrisico’s valide worden gemeten, genormeerd en getoetst op aanvaardbaarheid? Mag hooguit € 70.000 aan veiligheidsgeld worden besteed per (hoe dan ook) gewonnen levensjaar? Moet het groepsrisico van tafel? In deze opzichten is het ‘redelijk risicobeleid’ van Helsloot en Melssen(3) een onrijpe vrucht waartegen de minister zich zou moeten wapenen.(6) Ook de RLI vindt herijking van het gangbare risicobeleid wenselijk.(7)

Laat nou dat aardbevingsrisico meerdimensionaal goed in kaart brengen. Analyseer het zowel aan de veroorzakingskant als aan de blootstellingskant. Bekijk wat er aan beide kanten kan worden gedaan om de beheersbaarheid c.q. ermee-leefbaarheid ervan te verbeteren. Ga ervan uit dat zo’n tweezijdig risico steeds verandert en dat periodieke analyse en beoordeling noodzakelijk zijn. Laat lokale veiligheidsnormen niet te sterk relativeren door nationale belangen. Bedenk dat maatschappelijke solidariteit een principieel goed is (vgl. de watersnoodramp van 1953). Tegenover de geïnduceerde offers van Groningen mogen best wat geëxpliceerde offers van Nederland staan.

Verwijzingen

  1. SodM, Staatstoezicht op de Mijnen (2014). Brief aan de Minister van Economische Zaken: Aanbieding advies ‘Wijziging winningsplan Groningen 2013’ en ‘Meet- en monitoringsplan’. Den Haag, 13 jan. 2014, kenmerk 14005929, met bijlage: Risico Analyse Aardgasbevingen Groningen, dec. 2013, 19 pp.
  2. RIVM (2013). Beoordeling Risicoanalyse aardgasbevingen. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Centrum Veiligheid (P.A.M. Uijt de Haag, E.S. Kooi), 16 december, Memo, 2 pp.
  3. Helsloot, I., & Melssen, N. (2013). Redelijk en begrijpelijk Groninger aardbevingsbeleid. Radboud Universiteit Nijmegen, Faculteit der Managementwetenschappen, Bestuurskunde, 19 pp. + 2 bijlagen.
  4. EZ, Minister van Economische Zaken (2014b). Instemming gewijzigd winningsplan Groningenveld. Besluit van de Minister van Economische Zaken [Ontwerpbesluit]. Den Haag, 13 maart 2013, ETM/EM /11181749.
  5. De Knijff, J. (2014). Risicozoeker 20: Schokkende gebreken. Column in Nieuwsbrief Ned. Vereniging voor Risicoanalyse en Bedrijfszekerheid, maart 2014,
  6. Vlek, C.A.J., & Geerts, R. (2014). Evenwichtig omgaan met aardbevingsrisico’s van gaswinning in Groningen: analyse en verdieping van ‘redelijk risicobeleid’ door de overheid. Ruimtelijke Veiligheid en Risicobeleid, Jrg. 5, no. 15, 34-54.
  7. RLI, Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2014). Risico’s gewaardeerd. Naar een transparant en adaptief risicobeleid. Briefadvies, kenmerk RLI-2014/599, 26 juni, 18 pp.

Aanvullende informatie

  • auteur: Charles Vlek