maandag, 14 maart 2016 20:55

Risicozoeker 24: Naïeve normstelling

De commissie "Omgaan met risico's van geïnduceerde aardbevingen" heeft het eindadvies "Handelingsperspectief voor Groningen" opgeleverd. Met daarin een opmerkelijke afbakening van toereikende gevolgbeperking. Van de vier subvragen die het Rijk de commissie gaf, is een norm verreweg het meest uitgewerkt. De fundering van die norm vergt wel wat gezoek.

In het advies staat als risicobegrip de toelaatbare kans op overlijden als gevolg van bezwijken van (delen van) een gebouw. Daarvoor zou 10‑4 (per jaar aanwezig in een gebouw) gedurende bijvoorbeeld vijf jaar nog getolereerd kunnen worden, tijdens de versterkingsoperatie die het voorgestelde maximum van 10‑5 (per jaar per individu) als basis­veiligheids­niveau realiseert. Als verantwoording wordt datzelfde niveau elders in Nederland genoemd en de (ontwerp) Nederlandse Praktijkrichtlijn 9998.

Die NPR 9998 gaat over het berekenen van overschrijding­kansen van con­struc­tieve gebouwelementen onder aardbevingsbelasting, wat via drie gevolg­klassen de overlijdenskans levert. Daarbij is de onzekerheid over de sterkte en uitvoering van constructies meegenomen en zijn vier methoden uitgewerkt om bestaande bouwwerken door te rekenen, zelfs als daarvan bijvoorbeeld sterktebepalingen missen. Geen gering resultaat, maar inclusief het achtergrond­document "Veiligheids­beschouwingen aardbevingen Grondingen t.b.v. NPR 9998", géén afleiding van die 10-5. Wel een verwijzing naar Nederlandse Norm 8700.

Opnieuw: ook in die Norm geen verantwoording van de norm. Wel verwijzingen naar TNO-rapporten uit 2011, 2008 en 2004, en in een bijlage in "Veiligheids­beoordeling bestaande bouw bij NEN 8700" eindelijk de volgende tekst. "De kans om te overlijden als gevolg van een ongeval is voor Nederlanders ongeveer 10‑4 per jaar. De kans om slachtoffer te worden van een constructieve calamiteit in de woonsector zal niet groter mogen zijn. We stellen nu dat de maximaal acceptabele kans om slachtoffer te worden van een woonconstructieve calamiteit in een jaar gelijk is aan 10-5 " (10% verhoging). Verder in dat Achtergronddocument de kwantificering van gevolgklassen, verbanden tussen betrouwbaarheids­index, referentieperiode en kans, en optimale situatie bij kosten.

   De keuze om alle bouwcalamiteiten om te rekenen in overlijden is impliciet maar niet ongebruikelijk: denk aan de vele uitwerkingen van de nota "Omgaan met risico's". Daarin ook de redenering via toelaatbare verhoging: op een gemiddelde ongevalskans rond 10-4 is 1% verhoging (niet 10%) de grens. Waarbij het ministerie van VROM minstens vier norm­stellings­principes slordig of niet toepaste. Doordat die waarde voor straling helemaal niet haalbaar bleek, was de nota al bij publicatie deels buiten werking. Ook de ontvangst van risico-normering voor betere besluitvorming over gevaarlijke activiteiten viel tegen. In een discussie "Kwade kansen" in de NRC kenschetst een ingezonden brief het als: onmogelijk technisch-statistisch van inslag, daardoor gedoemd tot falen, en hoogstens geschikt als één pijler in een meeromvattend, maatschappelijk geloofwaardiger en daardoor beter hanteer­baar veiligheidsbeleid. In dat licht is een ad hoc normhoogte voor gebouwen bijna onvermijdelijk; ook tien jaar meer studie en - omrekenfactoren voor water­veiligheid leverden niks beters dan een grens, op (weer tien keer hoger) 10‑5, voor  (alweer) overlijden en (nog steeds) niet meteen haalbaar. Wat nu ligt voor de beoogde omgang met risico's van geïnduceerde aardbevingen, is een operationele route om vast te stellen welke bouwwerken (niet) verstrekt moeten worden. Een demarcatie via schijnbaar bestaande normstelling.

De onvergelijkbaarheid begint al bij de bouwnorm zelf: de genoemde documen­ten gaan over sterktes, testen en mogelijk herstel van constructies. Niet over drastische kosten zoals de woning opgeven, esthetische verliezen, herstelwerk bij herhaling, en soortgelijke verschillen die níet terug te vinden zijn in de onderbouwing van de norm destijds. Die ook nog eens leidt tot een aanzienlijke verhoging van het toegelaten risiconiveau. Immers: zou die 10-5 de werkelijke overlijdenkans van een Nederlandse bewoner ook maar benaderen, dan zouden sinds het Bouwbesluit 1992 duizenden bewoners onder het puin zijn overleden. Nu valt er wel eens een balkon naar beneden of blijkt constructieve realisatie een puinhoop, maar ook zonder uitputtend krantenarchief zal duidelijk zijn dat het gemiddelde Nederlandse bouwwerk ten hoogste 10-7 per jaar toevoegt. Zodra in Groningen de norm ingezet wordt om vanaf 10-4 maatregelen te overwegen en een factor tien daaronder voldoende te achten, legitimeert het Rijk dus meer dan een honderdvoudig verschil.

Het advies fabuleert dus niet alleen over "eenduidige normstelling" maar ook over "een gelijke basisnorm voor onvrijwillige risico's". Zo'n belofte is ook helemaal niet van deze tijd volgens de WRR: het Rijk zou er beter aan doen verschillen te verantwoorden in plaats van pogen ongelijksoortige gevaren onder één risiconorm te reguleren. En wéér die logische fout wanneer zonder gelijkwaardige uitwerking en toepassing van álle relevante verstoringen, de overgang wordt gemaakt van genormeerd overlijdensrisico naar "onderbouwd basisniveau veiligheid". En als finale: dat niveau zou dan "Handelingsperspectief voor Groningen" bieden, het leidmotief van de commissie tegen "dagelijkse gevoelens van onzekerheid, onveiligheid, onrechtvaardigheid en machteloosheid".

 Ach, wat ruimte tussen ambitie en uitwerking. Maar naïef, gezien eerder veiligheids­beleid op basis van alleen normering. Helemaal als nu alleen een verantwoording ligt die als toereikend was bedoeld voor een bouw­kundige reken­methode. Maar of de opstellers met drie zinnen hadden volstaan bij een zó ingewikkeld probleem als dat van geïnduceerde aardbevingen? Het is het Rijk dat hiervan een rechtvaardiging maakt op zoek naar draagvlak. Dat gaat tegenvallen, op basis van beschikbare ervaring. Want die brief "Kwade kansen" verscheen in het NRC Handelsblad van 6/10/87. Met uitleg waarom dit soort risico-normering onverminderde polarisatie en blijvende problemen zou geven bij kernenergie. Vrijwel dertig jaar later mag de burger toch wel iets beters verwachten? 

Aanvullende informatie

  • auteur: Johan de Knijff